西雙版納旅游亂象：參與主體相互捆綁導致利益閉環
一場沖突，揭開了西雙版納旅游業的瘡疤。
11月20日，央視等媒體曝光了西雙版納“10.20”事件，現在風波也遠未平息。媒體的追蹤報道，讓西雙版納州旅游局、旅游協會、西雙版納旅游客運汽車有限公司等一直處在風口浪尖。
《每日經濟新聞》記者近日在調查中發現，這場沖突并非偶然。西雙版納多家旅行社對旅游協會及客運公司頗有怨言，而長期存在的地方保護主義持續加深矛盾。
多年來，版納旅游市場靜靜養成的膿包，在“10.20”事件后被曝露在陽光下，亟待一場傷筋動骨的大手術。而旅游界有識之士認為，版納事件僅是國內旅游亂象的一個縮影，希望透過版納沖突，看清云南甚至是全國旅游市場的痼疾。
瘡疤之痛：亂象被揭開，也是一件好事
11月26日，西雙版納森林公園門口游人如織，公園停車場的旅游客運汽車數量也與平時不相上下。陰涼處矮棚下，駕駛員們把隨身攜帶的吊床綁在柱子上，趁著客人進園區游玩的時候小憩片刻。
這看似與往常沒有什么區別，但不同的是景區門口已經沒有了“穿著藍色制服”的行業監察人員。此刻距離央視播出《被壟斷的旅途》已接近一周。
在此期間，西雙版納州旅游協會的行業監察自律工作已被全面叫停。根據最新通報，州民政局對旅游協會存在的違法行為下達了 《責令整改通知》，要求協會停止違法活動，并在一個月內完成整改，否則予以撤銷登記。眼下，由云南省旅發委與工商兩部門組成的調查小組仍在西雙版納。該州旅游協會是否構成壟斷，尚需等待調查結果。
在旅游協會會長楊錦豫看來，協會有行業自律的權利與義務，只是“沒有把握好這個度。”楊錦豫所說的“度”，指的是已經被民政部門責令停止的 “執行行使公共管理職能的行為。”
據記者從旅游協會獲悉的材料顯示，自9月20日以來，由旅游協會牽頭，各專業協會、各旅游企業參與，成立了人數為85人的行業自律監察隊伍，“實施全行業聯動，全面開展行業自律。”而這支監察隊伍主要以西雙版納旅游客運汽車公司的駕駛員為中堅力量。
“也就是有團的駕駛員就去跑團，沒有團跑的就去景區守著 (監察)。”在西雙版納做了20年旅游的呂靜告訴《每日經濟新聞》。
10月20日當天，也正是監察隊伍當班的駕駛員發現了兩輛租賃公司的大巴車違規接客，而向景洪市旅游聯合監察組舉報，隨后參與了對租賃車的圍堵，雙方發生沖突。
對央視等媒體此前的報道，西雙版納州旅游協會并不服氣，指責其“誹謗、污蔑”;對于報道中所指的涉嫌壟斷的行為予以否認，“我沒有資源，也沒有謀取利益，怎么能說協會壟斷?”楊錦豫反問道。
但協會的反擊非沒有平息風波。在多家旅行社眼中，客運公司與協會一道 “綁架”了旅行社的利益，欺行霸市，壟斷市場;后者則認為，無客運資質的“黑車”在西雙版納大行其道，損害了正規經營者的利益，主管部門卻視而不見，于是自主行使公共管理職能，盤查旅行團，形成地方保護主義。
但是，無論是客運公司駕駛員還是旅行社經營者都認為，“西雙版納旅游亂象被捅到了國家層面，是一件好事。”而現實中，雙方又站在對立面，互相拉扯。
平臺之變：功能逐漸演變，曾因壟斷被罰
在《每日經濟新聞》記者調查過程中，采訪對象提及最多的是一個信息管理系統，旅行社稱其為 “平臺”，這個平臺從最初政府規范旅游市場的抓手，逐漸演化成一些旅行社眼中的“負擔”，并被認為是協會實行壟斷的工具。
該平臺于2002年由西雙版納州旅游行政部門委托州旅游協會建立，并于2003年正式投入使用，初始投入為170萬元。建立之初，該系統分為五個子系統：分別是旅行社、景點、酒店、客運公司、旅游協會管理子系統。十幾年來，該系統不斷調整，相關人員也不斷被組織學習與該平臺相關的技能。
“其初衷是為了消除企業之間三角債問題、扼制低價惡性競爭等。”西雙版納州旅游局一位內部人士告訴記者。具體操作中，達到條件的旅游企業可自愿加入 “平臺”，實現先款后團，統一結算。也就是說，這個平臺通過網絡連接了全州各旅行社、旅游景區(點)、旅游賓館飯店、旅游汽車公司，旅行社先將旅游團款足額存入銀行的旅行社專用賬戶，登錄管理系統制作旅游團隊行程計劃書，經管理系統識別認證后，計劃書制作完成;導游再憑行程單上的條形碼、校驗碼到預訂的酒店、景區、汽車公司進行消費，相關企業憑對證單到管理中心結算。
這套系統在運行之初確實起到了規范旅游企業運作的作用，加強了行業自律，也得到版納旅游從業者的認可。然而，隨著時間推移，平臺功能逐漸演變。
2012年4月，云南省工商局對西雙版納州旅游協會、西雙版納州旅行社協會涉嫌組織本行業經營者從事壟斷協議行為進行立案調查，于2013年4月對兩家協會分別下達了行政處罰決定，兩家協會壟斷事實成立，分別被處罰40萬元。
工商局調查發現，旅游協會于2009年5月、2011年3月分別組織46家酒店、15家景點、2家旅游客運汽車公司、20家旅行社簽訂《西雙版納州信息管理系統誠信服務自律公約》(以下簡稱“自律公約”)。
通過簽訂該含有壟斷條款的《自律公約》，旅游協會將酒店住宿、行程計劃(出團)、旅游線路景點組合、旅游用車等，納入信息管理系統管理，即上述“平臺”，在住、行、游等方面只選擇與本協會簽有協議(合同)的其他協會簽約單位或獨立協議單位，甚至簽約單位入住非簽約單位酒店也要接受罰款處理，這就將原本有競爭關系的旅游服務企業，用《自律公約》的形式捆綁在一起，形成利益共同體和一尊獨大的格局。
“這樣就根本沒辦法經營，旅行社沒有自主權，若不遵從就會被處罰。”在版納經營旅行社十年的劉文華告訴記者，“版納旅行社都是虧損經營，虧得起就扛著，虧不起就關門。”由于難以為繼，劉文華的旅行社已關門大吉，他也改行做起了客棧。
而在工商部門做出處罰決定后，旅游協會稱上述《自律公約》已作廢。對于此前反復被央視等媒體報道的協會內部合作協議，包括利益分成、向旅游企業收取高額會費、人頭費等，楊錦豫等人也以“作廢”為由而極力否認。
11月25日，楊錦豫在辦公室向記者出示了最新版 《西雙版納州旅游行業自律公約》，里面已經沒有了此前被曝光的強行要求條款。“現在‘平臺’只為協會代收2元/人的會員費，除此以外協會沒有其他收入來源。”楊錦豫說。
對于旅游協會的最新說法，旅行社似乎并不買賬，“作廢?那我們以前的損失呢?他們(指協會)收的錢到哪里去了?”另外一位版納老旅游人怒斥，協會此前從旅游企業處收取的巨額費用被指去向不明。
另一方面，“平臺”后期的管理缺陷也遭到了外界詬病。據記者了解，該信息平臺最初由州旅游局委托協會籌資創建，但后臺管理權在政府還是協會出現了兩種不同聲音。一些旅行社認為，平臺管理權被協會掌控，因而捆綁了各旅游企業，但主管部門卻堅稱該平臺的管理權一直在政府手中，從未易主，平臺管理權之爭陷入羅生門。
值得注意的是，自平臺創立之初，歷屆州旅游局長均兼任協會會長。直到去年末，新任州旅游局長不再擔任會長，分離后，旅游局不再是協會主管部門，僅能“業務指導”。協會換屆選舉后，才重新制定了協會章程、起草新的 《自律公約》。
利益之繩：不捆綁在一起，就會遭到抵制
然而，取消“平臺”費用、廢除舊的《自律公約》并未緩和各利益主體間的矛盾。原因在于通過“平臺”制定的計劃書必須與客運公司的調車單相配合才能生效。也正是這一點，讓西雙版納的旅行社喪失自主權，逐漸弱勢。
眼下，西雙版納擁有客運資質的公司只有兩家：西雙版納旅游客運汽車公司與西雙版納吉邁斯旅游汽車有限公司。但從數量上看，全州接近500輛車中，西雙版納客運汽車公司占到460輛以上，一家獨大。
旅行社在發團時首先需要調派客運汽車，根據西雙版納客運汽車公司的要求，旅行社必須前往該公司打印車輛調派單，否則拒絕調車。這張黃色的調車單上印有訂車單號、團號、旅行社聯系人員相關信息、調派車輛型號、司機姓名、線路名稱、運費、是否進店等詳細信息。
在客運公司看來，統一采用公司車輛，是打擊“黑車、黑團、黑導”的有效措施。已經在版納從事運輸工作20余年的老駕駛員楊師傅說，由駕駛員組成的協會監察隊伍在景區門口檢查時，其檢查對象也包括西雙版納客運公司的車，以避免駕駛員“接私活”。如果能夠出示黃色調車單，代表“該團從旅行社到導游、客車都屬于規范操作。”若無法提供，則有“黑車”之嫌。
但在多位版納旅游從業人員看來，客運公司此舉只是以打擊 “黑車、黑團”之名，維護自身利益。這張黃色調車單背后，正是版納旅游協會、各專業協會與會員單位間盤根錯節的利益關系。
“必須有調車單才能夠拿到景區或演藝場所的折扣，否則就沒有。”劉文華告訴記者。“比如一張門票，原價200元，賣給散客也是這個價，但如果有調車單，旅行社可以100元的折扣價購買。享受優惠的前提，就是要用客運公司的汽車。”反過來，能夠提供優惠的景點、購物場所，也多是簽署了相關合作協議的會員單位。
“如果不簽約加入他們的圈子，就會遭到抵制。”一家演藝場所的負責人告訴記者，“客運公司可以令旗下司機不去某個演藝場所或購物店，那么400多輛車就都不會去，導游與旅行社也沒有話語權，因為方向盤在駕駛員手上。”而如果客人拒絕進店，駕駛員拿不到購物店的回扣，則會遭遇丟團的厄運。
迫于上述原因，包括旅行社、購物店在內的企業均選擇在合作協議上蓋章、簽字，這其中又尤其以旅行社為典型。原因在于，拿不到景區、演藝場的折扣價，無疑讓“負團費”模式下生存的版納旅行社雪上加霜。
“由于版納已是目的地，無法再向下游批發游客獲取利潤，如果再負上兩、三百元/人，旅行社就根本無法維持。”多位資深人士告訴
“版納的負團費已經高至200~300元/人，也就是從組團社每接一位游客，就倒貼這么多錢，游客來了版納后的吃、住、行全部由旅行社自掏腰包。”劉文華說。另外一名從業人員直言，旅行社要生存，就不得不聽命于客運公司。
競爭之亂：租賃車運旅客，激化各方矛盾
由于客運汽車公司擁有絕對權利，其調派車輛的運費也讓旅行社承擔不起。“客運汽車費用全省最高，如果要玩森林公園和野象谷，客運公司開出的運費比從昆明空車到版納玩了景區，再空車跑回昆明還要貴。”一位旅行社老板對記者吐槽，“運費還不固定，要先打電話去核價，都是客運公司說了算。如果游客不進店，運費還自動上浮20%。”
而為了減少運費降低成本，版納旅行社也確實存在一些違規動作：用租賃車接送旅客。目前，大量無客運資質的租賃車充斥市場，“搶食”原本屬于客運公司的市場蛋糕。在客運公司駕駛員看來，這些租賃車與“入侵者”無異，前者選擇強硬回擊。“10?20”事件沖突的另一方，就是當地最大的一家汽車租賃公司。
按照相關規定，租賃車通常被定義為9座以下、且不允許代駕的小車。但近年來，版納的租賃車數量快速上升，有統計稱已達到700~800輛，遠遠超過正規客運車數量。且租賃車型號各異，從最小的轎車到50座以上的大巴，不一而足。
“這些無客運資質的租賃車，沖擊著整個市場，造成無序競爭。”西雙版納一位資深人士告訴《每日經濟新聞》記者，“他們經營靈活，自己找團帶團，由于價格便宜，旅行社自然會與其合作，這又激化了旅行社與客運公司的矛盾。”據景洪市旅游局通報，“10?20”事件中，被處罰的鑫泰旅行社就是違規采購了不合格的商品，“黑車、黑導、黑團”屬實。
在這些租賃車的沖擊下，版納客運公司的日子開始難過。11月26日，森林公園門口停車場停著幾十輛大小不一的車輛，其中超過一半是從昆明等地駛來的外來車，即“長線團”，剩下一半車輛中以西雙版納客運公司的車居多。此外，還不斷有租賃車駛來，放下客人，離開，待游客游玩歸來又前來接走。
每當這些“黑車”經過，版納客運汽車公司的駕駛員臉上就流露出不滿。客運公司一名威尼斯汽車駕駛員有力無氣地告訴記者，“跑今天這個團之前，我已經在家休息了15天。”對于這些老駕駛員來講，這在以前是不敢想象的事情，如今卻成了常事，“眼看著生意被搶跑，怎能不生氣?”
這位駕駛員為記者算了一筆賬，以野象谷一個景點為例，這里距離市區大約40多公里，威尼斯的運費為300元。“油費150元，過路費接近50元，等了15天，就為這100元?”他感到很無奈。該公司目前共有大小車輛超過460余輛，司機們通過排輪次獲得跑團的機會。
威尼斯汽車師傅的黃色調單車上明確地寫著，“輪次24”，意思是截至今年11月26日，是他第24輪出團，整個客運公司有70余輛同款車，照此推算，一輛威尼斯平均半個月才出一次團，也驗證了他此前的說法。
對租賃車充斥市場一事，西雙版納州運政處處長翟智春在接受央視采訪時表示，“市場管理上有一些問題，一個是取證難。租賃車企業不配合，說自己招待朋友，加之游客在取證過程中不配合，就很難界定他是否從事非法營運。”
體制之爭：初期規范市場，但沒跟上形勢
眼下，西雙版納客運汽車公司一家獨大。“是體制把它養大，調車運作模式出現了問題。”《每日經濟新聞》記者從權威消息源獲悉，在最初建立西雙版納旅游信息管理平臺時，政府為了扶持剛剛成立的客運公司，而把客運公司這一子平臺全部交由了西雙版納客運公司。
這被看做是這一系列問題的端首。西雙版納旅游業2000年至2003年跌入低谷，游客數量銳減。多位從業者回憶，在這段時間，跑團的駕駛員全是個體戶，甚至不要運費，接上客人就跑，如果游客拒絕進購物點，駕駛員拿不到回扣，往往發生丟團現象。為了規范市場，當地政府成立了西雙版納旅游客運汽車公司，整合客車資源。
公開資料顯示，西雙版納旅游客運公司于2000年11月經西雙版納州人民政府批準，由州經貿委體改辦及相關部門協助實施，經州工商行政管理局2000年12月核準注冊登記，2001年1月9日開業營運。公司最初法人為現任總經理戴洋，后又于2008年變更為自然人保衛。
“整合后只有這么一家公司，也需要扶持。基于上述考慮，就把客車的子平臺建在了汽車公司。”一位不愿具名的版納資深旅游人士透露。而在隨后的十余年間，這個調車模式一直保持不變，客運公司牢牢掌握調車大權。
“初衷是好的，最初規范市場效果也很好。但這么多年還是沿用原來的模式，沒有根據市場變化在法律法規框架下進行調整。”上述人士直言，“過了這么多年再回過頭看，汽車公司通過車輛管理調配平臺逐步發展，把自己養大，變成了能夠左右、掌控旅行社的工具。整個監管與運作模式沒有及時調整，以至最終控制了旅行社，‘綁架’了所有要素。”
在其看來，旅行社的怨言主要是針對汽車公司，牽連至協會是因為“后來汽車公司老總(戴洋)既是汽車運輸協會會長，又是旅游協會副會長，有了這個支撐，客運公司把協會也捆綁了。此外，盡管戴洋已不再是客運汽車公司法人，但其所擁有的股份占比最高。
另外，版納客運公司的車輛均為駕駛員私有財產，只是由公司統一管理，沒有輪到出團，也就意味著駕駛員沒有收入，客運公司則是從駕駛員跑團的運費中提取一定比例作為收入，從而實現“捆綁”。而在過去幾年間，客運公司的車輛表面上“不增不減”，暗地里則是私下交易運營資質，從而推高了交易價格。
“以最小的7+1座瑞豐商務車為例，普通市場價為13萬元，全套辦完20余萬元，卻被私下交易炒高到40萬元，以此類推，13+1座炒至50萬元，15+1座炒至60~70萬元一輛，23+1座的車就到100萬以上。”駕駛員往往通過舉債、合資湊錢買到客運車，自然要維護自身利益，防止外來車輛或攪局者搶食市場蛋糕。
記者手記：透過西雙版納亂象看旅游業頑疾
“10.20”事件發生后，西雙版納旅游品牌大受影響，這讓版納、云南的旅游業感到痛心和傷感。而無論是旅行社還是客運公司駕駛員都期望能借此機會，讓版納旅游盡快擺脫惡性循環的怪圈。
“希望主管部門敢于正視問題，有決心去改正。”一位版納老旅游人告訴記者，“不可挽救的時候再想辦法，那會付出慘痛代價，版納也承受不起再大的沖擊。”
而在更多旅游界有識之士看來，版納所暴露的問題絕非孤例，它存在于整個云南省甚至全國旅游目的地，需要以更加深入的角度來思考和破解。
首先，從國家層面看，面臨著法律缺位。《旅游法》管住的是常規旅游團隊，即旅行社操作的團隊。但現在的旅游已變成大旅游，若不從大旅游的角度出臺一部適用的法律，就把《旅游法》縮小了。而法律缺位，直接給監管帶來了挑戰。其次，國人對旅游的理解已經從原來的‘我來過’轉變為‘要享受’”，出游方式也發生了改變，“原來靠旅行社，現在更多的是買張機票，說走就走。”
但在這種變化下，一些從業人員的觀念卻遲遲未能轉變。“如今目的地旅游市場三分天下：旅行社操作、自己出行、周自駕。”熟悉西雙版納旅游的資深人士認為，客運公司的問題出在觀念未能及時跟上，“不能再指望所有人來了版納都要報團，要乘坐大巴車前往景點，把所有錢都撈進自己兜里。”
如何在大旅游時代，管理好散客?需要投入多少人力物力?版納旅游亂象也確實暴露出當地主管部門沒有跟上市場變化，也沒有根據市場變化創新管理方式。
實際上，監管不到位一直以來都是掣肘旅游業發展的一大因素，此次西雙版納協會的 “過度監管”也是一個縮影。“最根本的還是政府要牽頭監督管理，不能放任市場，聽之任之。”昆明十六大旅行社一位代表告訴記者，“問題的源頭在于監管缺位，必須要由政府牽頭，協會只是參與，逐步帶領行業前行。”
旅游亂象需標本兼治。加大執法力度、提高違法成本可以治標，又該如何治本?云南省旅發委一位長期關注旅游行業管理的人士指出，整個旅游鏈條所滋生出來的問題，均與旅行社有關。旅行社就像人體，不養導游，就好比少了一只腿或胳膊。旅游局并不需要過多地借鑒其他行政管理部門，只需管好旅行社與導游，“這也是旅游局唯一能夠管住的。”上述人士直言。
“版納只是整個中國旅游的縮影。旅游目的地都面對類似的問題，只不過版納的問題更嚴重，矛盾更深。這不是單方面不作為的問題，而是要自上而下從剖析更深層次的問題，希望為云南省乃至全國提供借鑒意義。”多位旅游人士表達了這一觀點。
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