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　　《游客不文明行為記錄管理暫行辦法》實施已超18個月，其間，修訂版《國家旅游局關于旅游不文明行為記錄管理暫行辦法》發布，目前已有24人上榜“黑名單”。今年2月，由中航協頒布的民航旅客版“黑名單”開始實施，至今上榜15人。

　　記者調查發現，懲治旅游不文明行為已成社會共識，但因缺少完善有效的采集、認定、懲戒機制，上了行業或者地方旅游“黑名單”的人多數并未受到“一處受罰，處處受限”的實際懲處。

　　部分地方版“黑名單”長期“開天窗”，多部門聯合懲戒難執行

　　2016年十一“黃金周”前，北京市發布地方版旅游“黑名單”制度。中航協以及部分省市此前陸續出臺旅游不文明行為記錄的相關管理辦法。然而，記者在北京、安徽、黑龍江等地調查發現，這些“黑名單”制度在采集、認定、懲戒機制上普遍存在不足。

　　記者調查發現，《國家旅游局關于旅游不文明行為記錄管理暫行辦法》并未明確旅游不文明行為采集渠道，只對調查核實階段的責任主體予以明確。

　　而在部分地方，“黑名單”記錄長期“開天窗”：2016年上半年，安徽省合肥市旅游局建立旅游質監“紅黑榜”，表示將對合肥游客不文明行為信息采集、核實、匯總、發布等作出安排。但記者跟蹤發現，至今公示的“紅黑榜”上沒有任何不文明游客記錄。

　　一位中部省份旅游局監管處負責人坦言，地方旅游主管部門往往是被動回應一些經媒體曝光、影響較大的典型案例，在建立并完善地方旅游“黑名單”體系方面積極性并不高。

　　與此同時，“黑名單”認定界限模糊。9月份，有關北京房山怪石山13處景觀石遭紅漆涂鴉的帖子刷爆網絡，事后當事人道歉并許諾清除。當地旅游部門相關負責人回應，因怪石山還未開發為景區，且當事人道歉態度誠懇，決定不將其納入“黑名單”管理。

　　在國家旅游局中秋節后公布的5起典型案件查處結果中，三名誘導欺騙游客消費或辱罵游客、脅迫游客消費的導游，依法受到相應處罰后也未被列入“黑名單”，而今年2月北京一謾罵游客的導游則被納入。從業7年的哈爾濱導游林佳良認為，設立“黑名單”出發點是好的，但認定機制不健全，讓公眾錯以為“逮著誰是誰”，令其可持續性和公信力大打折扣。

　　記者調查發現，“黑名單”聯合懲戒難執行。在“黑名單”設立之初，曾提及必要時會向公安、海關、交通等部門通報。但南航黑龍江分公司回復表示，分公司目前未收到有關旅游“黑名單”的通報。

　　據業內人士透露，上榜游客往往只是聲譽受損，最多是個別人找工作時遇到困難，一些看過新聞的用工單位因此不錄用他。“更像是媒體報道而非‘黑名單’的威懾力。”

　　一些監管部門表示對“黑名單”不了解，景區旅行社缺乏動力

　　記者采訪發現，重視不足、核實難度大導致部分地方的旅游“黑名單”流于形式。公開資料顯示，黑龍江省旅游發展委員會監督管理處于去年曾表示將建立“旅游誠信名單”及“黑名單”，但在記者9月29日采訪中，該省旅游委監督管理處與質監所接聽電話的工作人員均表示對省級“黑名單”不知情。

　　即使是合肥市旅游局發布的《游客不文明行為記錄管理暫行辦法》明確要求“市旅游局監督管理處、旅游質量投訴中心共同負責該欄目的信息審核工作”，但該市旅游局監管處工作人員仍表示不了解此項工作。

　　合肥市旅游質量投訴中心一名工作人員坦言，據她了解，地方管理辦法出臺以來，縣區沒有采集一例“黑名單”上報。“對于不在景區現場的主管部門而言，不文明行為采集與舉證很難。”

　　一些敢于先行先試的地區還遭遇了聯合懲戒難題。某一線城市曾主動與征信機構聯系，希望能將旅游不文明行為記錄與個人征信掛鉤，但被告知需要從全國層面與央行達成合作。

　　這種阻力還來自旅行社、景區。林佳良反映稱，旅行社及景區等機構在利益驅動下，對這種“黑名單”并不熱心，很難主動將游客擋在門外。“更何況，當前許多旅游景區和旅行社的銷售系統并非實名制，有心將‘黑名單’游客拒之門外也是心有余而力不足。”

　　“實施限制或懲罰措施的決定權在各個航空公司。但到目前為止，除了春秋航空和青島航空已將不文明旅客信息錄入系統外，其他航空公司大多沒有采取相應的限制處罰措施。”中國航協副秘書長柴海波說。

　　北京市法學會旅游法研究會理事李廣認為，建立“黑名單”制度的初衷，是想與民航、金融、出入境管理部門形成聯動，對列入“黑名單”的人通過出境、高消費限制進行聯動懲罰。但針對公民處罰措施或剝奪公民基本權利的措施，應由法律或行政法規來規定，且應有嚴格的立法程序要求。而旅游不文明行為記錄管理辦法只是規范性文件，決定了其內容更多是倡導性的。

　　建立有效聯動懲戒機制 增強制度剛性

　　9月28日發布的《北京市旅游不文明行為記錄暫行辦法》，對管理對象、不文明行為范疇、采集渠道等進行了細化與補充。將采集渠道細化為旅游主管部門、旅游經營單位和旅游協會、“提升首都公民旅游文明素質”聯席會成員單位及媒體和社會舉報。

　　中國民航報公眾號此前進行的網絡調查顯示，91%的網友支持航空公司對不文明旅客說“不”，86.4%的網友認為航空公司應該暫時停止對不文明旅客的服務。

　　專家介紹，在一些西方國家，一旦在航空器上發生不文明行為或擾亂公共秩序的事件，涉事旅客馬上就會被“請”下飛機。

　　與國外相比，國內旅游“黑名單”制度剛性不足。記者注意到，即使是在最新發布的北京地方版旅游“黑名單”制度中，更多的字眼是“聯合懲戒建議函”，旅行社“可以”不提供服務，高峰期經營單位“可以”限制其購票參觀。

　　如何讓“黑名單”制度更具剛性?中國社科院財經戰略研究院副教授魏翔認為，從一些國外景區成熟的管理辦法來看，盡管對不文明旅游行為以教育為主，但當達到損壞文物等程度時，景區就會移交給警方等部門進行查處、起訴。

　　李廣認為，加大對“黑名單”內人員的懲罰力度需要立法層面上做調整，賦予旅游行政管理部門對不文明游客行為行政處罰權限。對于不文明導游及旅行社，魏翔建議實施嚴格的業務限制，即根據不同違規情節明確不能進入相關服務市場的時限等，提高違規成本。

　　多位專家認為，行業間、地區間的信息覆蓋和共享程度，與“黑名單”的有效性和威懾性呈正比例關系。建議旅游部門、征信、交通、公安等各部門加強合作，形成有效的聯動懲戒機制。